中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理問題一直備受關(guān)注。中國歷史上的鄉(xiāng)村治理實(shí)際上走的是一條“二元化”的路線，公權(quán)力和自治權(quán)長期共存，其中以唐宋鄉(xiāng)官職役化為分界彼此消長，這種獨(dú)特的鄉(xiāng)村治理方式甚至對(duì)鄉(xiāng)村的近代化過程也產(chǎn)生了諸多影響。

從法律的嚴(yán)密程度、基層政府官吏數(shù)量，以及鄉(xiāng)里科層制對(duì)基層社會(huì)的掌控模式來看，秦漢以降曾試圖對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接管理。但國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主要依靠鄉(xiāng)官及律令與儒家綱常，國家對(duì)鄉(xiāng)村的組織原則是地緣優(yōu)于血緣，基層社會(huì)已經(jīng)存在早期自治組織。例如隋唐五代的互助性民間結(jié)社——敦煌社邑的歷史，一直可以追溯到先秦（寧可：《述社邑》，《北京師范學(xué)院學(xué)報(bào)》1985年第1期）。

唐宋之際的社會(huì)變革被學(xué)界概稱為“唐宋之變”，美國學(xué)者郝若貝、包弼德認(rèn)為唐宋社會(huì)的內(nèi)部變化還包括了人口增長和政府控制力下降。在鄉(xiāng)村治理上，這種轉(zhuǎn)變就表現(xiàn)為：其一，鄉(xiāng)官制度退出歷史舞臺(tái)，從此，鄉(xiāng)村基層管理人員的身份是民而不是官，社會(huì)地位很低，沒有固定的辦公衙門和俸祿，上為士大夫鄙視、受上級(jí)盤剝，下又徘徊于是否侵漁鄉(xiāng)里之間，這種兩難困境在后世鄉(xiāng)村管理中變成常態(tài)；其二，自治組織在唐宋進(jìn)一步發(fā)展，中央政府愈來愈多地借助他們來穩(wěn)固統(tǒng)治。國家通過鄉(xiāng)紳、信仰、鄉(xiāng)約、宗族等各種形式和力量對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)行間接控制在唐宋之際漸漸成為現(xiàn)實(shí)或完成了制度準(zhǔn)備：科舉制度在南宋造就了一個(gè)擁有特權(quán)卻居于鄉(xiāng)間的士紳階層；宋代以降，在大舉將地方神明納入國家祀典的同時(shí)，也隨著識(shí)字率的激增和文化的相對(duì)普及將中央的秩序、教化延伸到基層；呂大鈞首創(chuàng)“呂氏鄉(xiāng)約”，后由王守仁發(fā)揚(yáng)光大；張載、程頤、程顥、朱熹等理學(xué)家則開始將宗族制度庶民化。迨至明后期，里甲制度崩壞，就由鄉(xiāng)約、保甲承擔(dān)了村落治安職能；清代的里甲、保甲、鄉(xiāng)地、宗族、包稅人承擔(dān)了催征賦稅的職能，基層自治功能被明清時(shí)期勃興的各種社會(huì)組織分擔(dān)。

中國鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變是傳統(tǒng)國家以最小成本維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的必然。自郡縣制建立以來，帝國人口不斷增加，縣級(jí)區(qū)劃的數(shù)目卻維持了相對(duì)穩(wěn)定。以每一王朝極盛時(shí)期的大概縣數(shù)來看，漢代為1180個(gè)，隋代1255個(gè)，唐代1235個(gè)（貞觀十三年的《括地記》記載為1551縣），宋代1230個(gè)，元代1115個(gè)，明代1385個(gè)，清代1360個(gè)。在這一歷史進(jìn)程中，全國人口從秦代的2千萬左右漸增至19世紀(jì)中期的約4億。在這一境況下，中國的縣級(jí)行政機(jī)關(guān)不得不應(yīng)付愈來愈多的人口與事務(wù)。秦漢的垂直式社會(huì)控制方式對(duì)應(yīng)的是每縣不到5萬的人口規(guī)模，倘若以5萬人一套縣鄉(xiāng)里班子的配比來維持行政效率，到1850年則帝國設(shè)置縣數(shù)需要高達(dá)8500個(gè)（施堅(jiān)雅主編：《中華帝國晚期的城市·導(dǎo)言》，中華書局2000年版）。以農(nóng)業(yè)稅為收入主體的傳統(tǒng)國家不可能負(fù)擔(dān)如此龐大的官僚系統(tǒng)，尤其“輕徭薄賦”的理想下，作為正賦的田賦被固定在不到4%的水平上（王業(yè)鍵：《清代田賦芻論（1750—1911）》，人民出版社2008年版）。若“鄉(xiāng)官”繼續(xù)留在正式官員序列里，唐中期杜佑所言“一萬八千八百五員”的官員數(shù)即刻翻倍。因此，各朝代不得不以最低行政配置來應(yīng)對(duì)擴(kuò)大的人口，政府效率下降、基層行政職能縮減，縣以下交給各種社會(huì)組織進(jìn)行自治就是不可避免的。

但是，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理的難度卻在增加。中唐以后從兩稅法開始了征稅原則由“稅丁”向“稅產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，財(cái)產(chǎn)的隱匿比起人丁的隱匿更難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村催征賦稅參與管理的鄉(xiāng)役人數(shù)和工作量大增。綜括前后，可以發(fā)現(xiàn)，秦漢地方政府職役多至數(shù)百人，隋唐后反而極簡，連主簿、縣丞等佐職亦非每縣必有，不得不倚靠“長子孫于其間”的大量胥吏職役來完成繁雜的日常運(yùn)作。秦漢以三四十人的鄉(xiāng)官承擔(dān)一鄉(xiāng)1000—2000多戶的治理，而唐代一里100戶，有5—10人承擔(dān)職役，到宋神宗以后，每500戶中職役則曾多達(dá)120人左右（刁培?。骸端未l(xiāng)役人數(shù)變化考述》，《中國史研究》2005年第1期），到清代州縣衙門的胥吏衙役一縣可多至數(shù)千人。同時(shí)其地位也愈來愈低，從秦漢時(shí)期的有望躋身卿相，到明清時(shí)期的被視為“至困至賤”之役。這些問題導(dǎo)致鄉(xiāng)官職役化、政府鄉(xiāng)村管理虛化。這是中國歷史上“強(qiáng)干弱枝”的一個(gè)表現(xiàn)，也是社會(huì)基礎(chǔ)不穩(wěn)，治亂頻仍的一個(gè)原因。

鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)變的目的本是以最小成本來控制基層、獲取賦稅，實(shí)際上卻令中央王朝取得稅收的效率進(jìn)一步降低。胥吏、包稅人的上下其手和非正式附加稅被視為平常，說明賦稅要經(jīng)過層層盤剝才能到達(dá)政府手中；而士紳對(duì)基層社會(huì)的實(shí)際控制也常常給政府的稅收造成麻煩，清初江南奏銷案正是這種矛盾的集中體現(xiàn)，政府免稅的主要原因并不是國庫豐盈，而是積賦逋稅根本無望收取。19世紀(jì)末，即使包括關(guān)稅，中央政府的財(cái)政收入也只有國民生產(chǎn)總值的不到6%（魏斐德：《中國與十七世紀(jì)危機(jī)》，《清史譯叢》第十一輯，商務(wù)印書館2013年版），到1908年只有2.4%。這意味著政府難以負(fù)擔(dān)近代化各項(xiàng)事業(yè)所需的大筆投資，必須加大對(duì)鄉(xiāng)村的壓榨，從而埋下了杜贊奇所說的民國政權(quán)“內(nèi)卷化”的引子。鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變令基層社會(huì)更易于“軍事化”，鄉(xiāng)族控制的民團(tuán)、鄉(xiāng)兵既可幫助維持地方治安，也可能帶來械斗民亂。晚清的地方軍事化，被視為20世紀(jì)軍閥割據(jù)的根源（孔飛力：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1990年版）。鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變使得鄉(xiāng)村職役地位低下的同時(shí)又權(quán)力大、責(zé)任大，賦稅征收不足時(shí)還需要自己賠補(bǔ)，極易為了滿足國家的賦稅要求或上司、自身的貪污要求而徇私舞弊、危害鄉(xiāng)里，宗族、鄉(xiāng)紳則往往站在他們的對(duì)立面。例如清道光年間福建同安縣積善里幾個(gè)大族中擁有廩生、生員功名的鄉(xiāng)紳集體上書興泉永道衙門，痛陳本地里書“浮冒造冊(cè)，截串弊混”“上虧國課，下累良民”，最終令興泉永道在白礁慈濟(jì)宮立示禁碑約束里書。

同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變帶來了明清時(shí)期蓬勃發(fā)展的宗族等各類鄉(xiāng)村自治組織，它們不僅進(jìn)行自我管理，到近代還提供了本應(yīng)由國家提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。例如教育，民國時(shí)期鄉(xiāng)村學(xué)校僅占全國學(xué)校總數(shù)的10%，平均約40個(gè)村落才有一所學(xué)校（王先明：《20世紀(jì)前期鄉(xiāng)村社會(huì)沖突的演變及其對(duì)策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期）。而在有僑匯支持的僑鄉(xiāng)，宗族出面建立了許多鄉(xiāng)村小學(xué)，晉江僑辦學(xué)校在20世紀(jì)初的30年統(tǒng)計(jì)達(dá)到300多所，基本上達(dá)到村村有小學(xué)?？傊?，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會(huì)一直存在一定的自主性，中國很早就存在類似于西方“公共領(lǐng)域”的國家與民間同時(shí)發(fā)揮作用的公共空間，但是這并不能自我發(fā)展出現(xiàn)代意義上的公共領(lǐng)域，近代中國政府的基層政權(quán)呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”態(tài)勢，難以順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（作者單位：華僑大學(xué)華僑華人研究院）