世紀之交，我國的民生保障曾經(jīng)面臨嚴峻的困局。在農(nóng)村，“老農(nóng)合”隨著20世紀80年代普遍推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制迅速瓦解，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、農(nóng)民因病致貧問題非常嚴重。在城市，20世紀90年代中后期大批企業(yè)職工下崗，養(yǎng)老金無處領取，養(yǎng)老保險制度陷入危機。同樣是從20世紀80年代中期開始，“義務教育”負擔壓在家長身上，致使大量貧困家庭孩子上不起學?！翱床‰y、看病貴”“上學難、上學貴”，每年都成為“兩會”關注的熱點。政府部門年年努力“擴大社會保障覆蓋面”，但在當時的制度框架下，社會保障只限于城鎮(zhèn)職工，“擴面難”的局面難以突破。

　　怎么辦？等待人均收入提高到相當?shù)乃皆賮硗七M社會保障制度建設？這顯然無法回應人民群眾的迫切期待；而要實行社會保險，個人繳不起費、財政掏不起錢，也難以起步。怎樣找到既能打破“擴面難”的困局、各方又能承擔得起的切實可行的社會保障制度建設之路呢？這就要求基本思路必須有所突破，不能照搬發(fā)達國家。而底線公平理論的醞釀和形成，正是對在人均收入水平較低階段如何快速實現(xiàn)社會保障全覆蓋這一問題的回答。

　　社會學研究所的科研團隊深入全國城鄉(xiāng)，做了大量調(diào)查研究。1996年，筆者主持的“中國社會保障體系研究”課題組提出了“以民生為本的社會保障制度”的概念，并提出建立“基礎整合的社會保障體系”。1997年，筆者以對浙江省的經(jīng)驗分析為基礎，探索了對中國社會保障制度建設主要思想障礙的破解之道——人均收入水平低，只決定社會保障標準的高低，并不意味著全面的社會保障制度就不能建立。有勝于無！先把各項社會保障制度建立起來，以后再隨著經(jīng)濟水平的提高而逐步提高保障標準。

　　2002年，筆者首次提出要“守住底線”，并把“基礎整合”概括為：“守住底線，衛(wèi)生保健；強化服務，就業(yè)優(yōu)先；依托社區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)攬”，目的是降低門檻，回應人民群眾最迫切、最基本的需求。2004年在第36屆世界社會學大會上，筆者作了題為“論底線公平”的發(fā)言。所謂“底線”，是指政府責任和市場機制之間的界限。“底線”劃分了責任界限，并體現(xiàn)了社會成員權利的一致性（底線部分）和差異性（底線以上部分）。這要求社會保障制度建設中的“底線”應由社會政策的取向及其與經(jīng)濟發(fā)展的關系來確定，而非從保障水平高低的意義上來確定。根據(jù)這一原則或模式，我們可以科學合理地確定社會保障的適度水平。

　　在此后的研究中，筆者系統(tǒng)論證了底線公平既是政府責任的底線，也是市場發(fā)揮作用的邊界，界定并探討了社會保障主體之間的責任共擔關系，總結出底線公平的原則和機制、制度和體系、責任結構和實現(xiàn)條件，形成效率與公平相統(tǒng)一、剛性與柔性相結合、體系內(nèi)外相協(xié)調(diào)的福利模式，從而使“底線公平”從一個概念發(fā)展為一個完整的理論?！暗拙€公平”由廣東省委確定為民生建設的“導向性原則”，并被中央和地方的許多文件所采用。

　　底線公平理論主張，在人均收入水平較低的情況下，可以通過低門檻進入，多層次保障，較快實現(xiàn)社會保障制度全覆蓋。2009年中央確定了廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)，加快推進社會保障體系建設的方針。在實踐上，2003年建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2007年建立了農(nóng)村最低生活保障制度，2009年以后，很快打破了社會保障擴大覆蓋面停滯不前的僵局，社會保障制度建設全面提速。幾年時間，廣覆蓋的社會保障制度建設在城鄉(xiāng)快速推開。這樣，中國得以在人均收入只有發(fā)達國家的1/6左右、城鄉(xiāng)差距卻比發(fā)達國家大3倍以上、地區(qū)差距更比發(fā)達國家大得難以比擬的條件下，實現(xiàn)了社會保障制度全民覆蓋，這在世界社會保障史上是一大創(chuàng)舉。

　　作者系中國社會科學院學部委員
　?。ā吨袊鐣茖W報》2020年01月17日）